Počet volebních obvodů a kvalita demokracie

Volby do Evropského parlamentu jsou v českém kontextu specifické tím, že celá ČR tvoří jediný volební obvod. Co to znamená ve vztahu ke spravedlivému zastoupení občanů?

V příštím roce čekají ČR i celou Evropu volby do Evropského parlamentu (EP). Poslanci EP jsou voleni přímou volbou na pětileté funkční období již od roku 1979. Členské státy mají zajišťují volby, v důsledku čehož se systémy v jednotlivých státech liší. Hlasuje se sice proporčně, ale jsou zásadní rozdíly v přepočítávání hlasů (metody i formule). Rozdíly jsou také ve velikostech volebních obvodů. ČR představuje jeden volební obvod, ale jiné státy více (např. Německo), přičemž více obvodů směřuje k deformaci k většinovému systému. Další rozdíly jsou pak v hranici počtu hlasů, kterou je třeba překonat (klauzule), či míře volnosti voličů (kandidátky jsou vázané v různé míře). Volby se tak v jednotlivých státech zásadně liší, a hlas voliče tedy nemá všude v EU stejnou váhu. Jak je to ale ve srovnání s volebním systémem v českých národních volbách?

V ČR je ze zákona používán systém poměrného zastoupení^[1], který lze do určité míry považovat za demokratičtější, protože lépe odráží různorodost společnosti. Poměrný volební systém je založen na principu přirozené diferenciace, což znamená, že výsledek voleb by měl co nejpřesněji odrážet politickou pluralitu ve společnosti a rozdělení hlasů mezi jednotlivé politické strany či hnutí. Je to systém, který umožňuje reprezentaci široké škály politických názorů a usiluje o to, aby byly v parlamentu zastoupeny i menší politické strany, které mají podporu části voličů. Aby vlády ale mohly efektivně rozhodovat, používají se také tzv integrační principy, posunující systém směrem k většinovému. Princip účelné integrace tak vzniká z potřeby zajistit funkčnost a stabilitu. Jde o to, aby bylo možné sestavit stabilní vládní koalici, která je schopna efektivně řídit stát a přijímat legislativu. K tomu může být nutné omezit přílišnou fragmentaci politického systému, která by mohla vést k následné paralýze v rozhodování. Argumentace efektivitou se ale například na konci 90. let 20. století stala záminkou pro snahu omezovat demokracii a uměle zachovat dominanci pravolevého soupeření ODS a ČSSD. Zasahoval pak Ústavní soud, nejdříve hned v roce 2000 a následně v roce 2021. Čeho si ÚS všímá?

V rozhodnutí Ústavního soudu 42/2000 se uvádí, že „počet volebních krajů je základním znakem volebního systému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporce odevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů na přidělených mandátech. Ze stanoveného počtu volebních krajů vyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích, přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje, tím je daný systém poměrnějším.“ Při vysokém počtu volebních krajů se tak volební systém efektivně posunuje směrem k většinovému. Navíc se takto vytvoří další (přirozená) uzavírací klauzule, což v součtu s modifikací volebního dělitele klasického d’Hondtova systému na počáteční číslo 1,42 dále výrazně posune systém k většinovému, aniž by to bylo potřebné pro vytvoření stabilní vlády.

Logika rozhodnutí ÚS byla jasná. Konstatuje, že „zabudování určitých integračních stimulů do volebního mechanismu je přípustné tam, kde pro to existují závažné důvody.“ Tedy zákon může upravit zásadu poměrného zastoupení uzavíracími klauzulemi, pokud je to potřebné pro vytvoření stabilní vlády – tedy aby nenastal stav, kdy bude v PSP existovat mnoho politických stran s velmi nízkým počtem mandátů. Je ale nutné vyvažovat dva základní principy, tedy zajištění podmínek poskytujících politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a zároveň zajišťujících co nejvěrnější obraz politické vůle voličů ve sněmovně na jedné straně. A na druhé straně zachování akceschopnosti a efektivity. Jednoduše řečeno, aby podpora akceschopnosti vlády byla jen v takové míře, která nenaruší skutečný obraz politické vůle voličů vyjádřený jejich hlasováním.

D´Hondtova formule v kombinaci s různě velkými volebními kraji způsobuje, že odevzdané hlasy stranám, které těsně překročily uzavírací klauzuli, mají mnohem nižší hodnotu než u těch, co klauzuli překročily výrazně. Pakliže vezmeme v úvahu, že právo na zastoupení v parlamentu jako celostátním reprezentativním orgánu má každá skupina voličů (v rámci celého státu) v poměru, který odpovídá velikosti jejího podílu na celkovém počtu voličů, tak v rámci hlavních integračních principů jsou různě velké kraje a přepočet mandátů v rámci nich výrazně větší problém než samotný d’Hondt. Nevyužité hlasy na úrovni volebního kraje totiž propadají, což je pochybné z hlediska rovného přístupu k voleným funkcím. Celkově ale soud potvrdil, že snaha o kumulaci integračních principů narušuje principy demokracie, rovnosti i rovné a svobodné soutěže.

V dalším nálezu ÚS z roku 2021 (ÚS 44/17) soud upozornil na disproporci, kdy koalice mají například stejný limit výdajů pro volební kampaň a stejný vyhrazený čas ve veřejnoprávních médiích, ale z důvodu aditivního kvora vyšší nároky na zisk hlasů než samostatně kandidující strany. Stěžejní otázkou bylo, zda značně vysoké aditivní kvorum pro koalice (10 % pro dvoukoalice, 15 % pro trojkoalice a 20 % pro čtyřkoalice) odpovídá poměrnému systému. ÚS odpovídá nepřekvapivě že ne. Dva hlavní argumenty jsou následující:

1. Možnost propadnutí značného počtu hlasů. Tedy přesto, že by například čtyřkoalice získala 19 % hlasů, nezískala by ale ani jeden mandát. Zmařena by tak byla značně velká vůle voličů, což narušuje legitimitu voleb.
   
2. Značné znevýhodnění stran v rámci koalice. Tedy například při celkovém volebním zisku dvojkoalice mezi 5 – 9,99 %, kdy jedna strana získá nad 5 %, nezíská tato strana a ani celá koalice ani jeden mandát. Správné by bylo takovou stranu z koalice vyčlenit a mandáty jí přiřadit.

Kde je tedy ideální balanc mezi efektivitou a pluralitním zastoupením? Potřebuje ČR spíše stabilitu a efektivitu politického systému nebo naopak pluralitu a konkurenci politických stran? Příklon k většinovému systému vede k omezení počtu malých parlamentních stran, čímž se snižuje pravděpodobnost politického patu a neshod vyplývajících z mnoha různých politických názorů. Rovněž může také omezit vliv malých extremistických stran. V kontextu ČR jsme zažili fragmentaci politického systému, která komplikovala sestavování stabilních vládních koalic. Zároveň je ale v posledních dvou volebních obdobích vidět, že extremistické, populistické a nedemokratické strany mohou klidně vyhrát volby či být druhým v pořadí, což by ve většinovém systému znamenalo značnou koncentraci moci v rukou takových stran. Za stavu, kdy v ČR stále spatřujeme jasné nedostatky pokud jde například o omezování práv menšin (například v oblasti sňatků pro všechny či ratifikace Istanbulské úmluvy) od dominantních stran, je jejich posílení většinovým systémem z hlediska demokracie zcela nežádoucí. V tomto směru jsou volby do EP v Česku dobrým příkladem, jelikož pro jejich účel není Česko rozděleno na více obvodů.